Estudio de caso sobre la carretera Interoceánica en la amazonía sur del Perú (*)
Resumen
La URSA (Iniciativa de Integración de la Infraestructura de Sudamérica),
lanzada en el año 2000 por los gobiernos de los 12 países
de la región con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), de la Corporación Andina de Fomento (CAF) y del Fondo Financiero
para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (Fonplata), incluye la promoción
de 10 ejes de integración que reúne 335 proyectos por un
valor de 37.5 billones de dólares. Estos proyectos son principalmente
de transporte, pero incluyen obras de generación y transporte de
energía y de comunicaciones. Una de las obras de esta iniciativa
que está siendo ejecutada es la carretera Interoceánica
entre Brasil y Perú, que se justifica, por una parte, en la creación
de un acceso de los productos brasileños hacia los puertos peruanos
del Pacífico y, por otra, en la promoción del desarrollo
de la deprimida y populosa región sur del Perú.
La obra en territorio
peruano consiste en asfaltar o mejorar 2,586 Km. de carreteras entre la
pequeña ciudad de Iñapari (Madre de Dios), en la frontera
con el Brasil, y los puertos de la costa sur peruana. Será realizada
a un costo de US$ 892 millones. La parte amazónica de la obra,
materia de este estudio, atraviesa las regiones amazónicas de Madre
de Dios, Cuzco y Puno, entre 200 m.s.n.m. y más de 4,000 m.s.n.m.
Esta parte será ejecutada y luego administrada por dos empresas
concesionarias bajo la modalidad conocida como BOT (Build, Operate and
Transfer o Construye, Opera y Transfiere). La obra fue estudiada, licitada,
concedida, parcialmente financiada e iniciada entre 2003 y marzo de 2006.
El financiamiento parcial, un préstamo de enlace, fue otorgado
por la CAF con la garantía de la República del Perú.
La obra en el Perú se interconecta con el sistema vial brasileño,
permitiendo el tránsito por carretera asfaltada entre los puertos
oceánicos del Atlántico y los del Pacífico.
La región amazónica
por la que pasará la carretera es la más natural que queda
en la amazonía peruana y ostenta una de las mayores concentraciones
de biodiversidad del planeta, que incluye una elevada proporción
de endemismos, debido a su buen estado de conservación general
y a la diversidad de ecosistemas ocasionados por la gradiente altitudinal.
También sirve de refugio a un número considerable de grupos
indígenas que viven en aislamiento voluntario. Por ello, el mejoramiento
de esta carretera reviste una importancia única en términos
de riesgos para los esfuerzos mundiales de conservación de la biodiversidad
y de respeto por los derechos de las últimas poblaciones humanas
que viven sin o con muy poco contacto con la sociedad moderna. También
preocupa el agravamiento de problemas ambientales y sociales característicos
en la construcción y operación de carreteras en regiones
planas y de altitud con condiciones de bosque tropical húmedo.
Por un lado, el presente
estudio confirma que en la región existe un pasivo ambiental y
social significativo, que deviene de los impactos producidos gradual y
acumulativamente a partir de la construcción en las décadas
de 1940 y 1950 de caminos de penetración a la amazonía desde
Cuzco y Puno y, en especial, a partir de la primera trocha carrozable
entre Puerto Maldonado y la frontera brasileña, que data de los
años 1980s. Por otro lado, el estudio ratifica opiniones de diversos
autores que alertaron sobre el riesgo de que impactos ambientales y sociales
amplíen y aceleren su gravedad después del asfaltado y mejoría
de la carretera. Los impactos ambientales más probables, vistos
en un horizonte de más de 10 años, incluyen: rápido
incremento de la deforestación, degradación de bosques naturales,
invasión de áreas protegidas, mayor incidencia de incendios
forestales, expansión del cultivo de la coca, explotación
anárquica de oro, degradación del ambiente urbano, pérdida
de biodiversidad, incremento de la caza y la pesca, y reducción
de la amplitud y calidad de los servicios ambientales, en especial en
torno al recurso hídrico, que causará mayores problemas
pues abarca inundaciones, aluviones y el delicado tema de la calidad del
agua para consumo humano. Los impactos sociales más acentuados
se manifestarán con relación a los indígenas en aislamiento
voluntario, el incremento de la migración andina hacia la región
amazónica, la invasión de tierras indígenas en general,
los conflictos por la tierra y por su regularización, el incremento
de la pobreza urbana y la falta de servicios públicos en barrios
marginales, el aumento de las actividades ilegales y la disminución
de la seguridad pública y, claro, la dilución y pérdida
de valores culturales tradicionales, entre otros.
La opinión pública
local, regional y nacional, tradicionalmente a favor de la construcción
y mejora de las carreteras, además de estar influenciada por la
cargada propaganda gubernamental, considera casi con unanimidad que la
obra traerá grandes beneficios económicos, y no evalúa
los impactos ambientales y sociales que, por otro lado, los actores oficiales
han minimizado con frecuencia. El gobierno siempre ha informado a la opinión
pública que los impactos negativos serán mínimos,
ya que la carretera no es nueva y porque se están tomando todas
las precauciones ambientales y sociales necesarias. Apenas un pequeño
segmento de la sociedad civil -sobre todo organizaciones "no gubernamentales
e intelectuales- ha levantado objeciones que señalan la ausencia
de un programa que limite los perjuicios más probables y que permita
aprovechar las oportunidades económicas que la mejoría de
la carretera brindará. Las principales restricciones por parte
de las organizaciones sociales de base han provenido de entidades indígenas
o campesinas. Lo paradójico se da al consultar a la población
que será afectada. A pesar del entusiasmo general, surgen innumerables
dudas sobre lo que les espera. Estas dudas son de nivel personal, familiar,
municipal y regional. Temas como la economía familiar, los conflictos
por la propiedad en la faja de dominio, la seguridad de la familia y de
los animales, el costo del peaje, la invasión de tierras, el empleo
en la construcción, el costo de la titulación, los riesgos
de accidentes, la elevación del precio de la tierra, las modificaciones
en el tránsito urbano, entre muchos otros, se suman a diversos
problemas que ya han sido comentados como impactos ambientales y sociales.
Es evidente que gran parte de los actores locales están muy satisfechos,
en especial los extractores e industriales forestales -quienes pretenden
dedicarse a la agricultura y pecuaria en forma más intensiva-,
los mineros y los miembros de los sectores hotelero y de restaurante,
así como una parte de los que se dedican al turismo. Sin embargo,
la precariedad de la información sobre la obra y la falta de consultas
públicas efectivas suscitó reclamos de todas las partes.
El análisis de
la actuación del gobierno peruano y de la CAF en relación
a la obra revela que ambos prestaron poca atención a principios
y normas que formalmente rigen la aprobación de este tipo de proyectos.
La omisión principal es que la obra fue aprobada, financiada e
iniciada sin disponer de una evaluación de impacto ambiental y
social. Existe, en cambio, un amplio capítulo ambiental dentro
del estudio de factibilidad y también estudios de impacto ambiental
parciales referidos a los trechos por los que la obra fue comenzada. Pero
se trata de estudios basados en información de segunda mano o referidos
esencialmente a los impactos directos de la obra, y además no tienen
un buen análisis ni el indispensable complemento de información
pública y consulta. La pretensión de que los estudios de
impacto ambiental parciales o por trechos equivalgan en conjunto a una
evaluación ambiental completa, no es técnicamente aceptable
y, de cualquier modo, sería aprobada muy tarde para poder aplicar
la gama de medidas que ese ejercicio presupone. Gran parte del problema
descrito se debe a la debilidad de la legislación peruana sobre
licenciamiento ambiental, que deja la decisión en el sector que
promueve la obra evaluada, y a la menguada institucionalidad pública
ambiental. Existen otras objeciones al procedimiento seguido por el gobierno
y por la CAF para la aprobación de la Interoceánica. La
CAF, en especial, no cumplió varios de sus otros lineamentos de
política ambiental y social.
La CAF tuvo conciencia
del problema creado debido a la inusual rapidez que el gobierno imprimió
al proyecto, que provocó se aprobara sin una evaluación
de impacto ambiental y social, lo que motivó acciones paliativas
como el mejoramiento de la capacidad de evaluación ambiental en
el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el financiamiento de consultas
con la sociedad civil y, en especial, la presión al gobierno para
que aceptara un programa de gestión ambiental y social en la región
afectada por la obra (programa INRENA/CAF). Este programa (US$ 10 millones
como préstamo de la CAF y US$ 7 millones de contrapartida local)
está bien orientado y aborda muchos de los problemas que la carretera
agravará. Pero el monto destinado al mismo y su plazo de ejecución
son claramente insuficientes para resolver el problema. Además,
este programa aún no ha sido aprobado por el Perú ni por
la CAF.
El gobierno argumenta
que la situación de la ocupación de la tierra en Madre de
Dios está consolidada por la existencia de áreas protegidas
amplias, tierras indígenas tituladas y el sistema de concesiones
forestales (de varios tipos) ya otorgado. También se encuentra
preparando una zonificación ecológico-económica,
un plan de desarrollo en el ámbito de la Interoceánica y
otro en las zonas fronterizas. La realidad demuestra que la supuesta estabilización
en la ocupación de tierras es muy frágil, primero porque
no existe capacidad para evitar invasiones y en especial porque las concesiones,
del mismo modo que el programa de titulación de tierras y catastro
rural, en lugar de evitar conflictos los han multiplicado, debido a la
baja calidad del trabajo. En segundo lugar, la probabilidad de que los
planes en ejecución sean implementados es sumamente remota, dado
su costo elevado y la incapacidad del gobierno de la región en
sus tres niveles.
En conclusión,
la principal objeción a la obra no se refiere directamente a ella,
sino a la falta de mecanismos públicos que permitan evitar los
peores impactos ambientales y sociales previstos, e impulsar el desarrollo
sostenible aprovechando las nuevas oportunidades que ella brinda. Por
eso, la primera y más importante recomendación es la elaboración,
financiamiento y ejecución de un programa de desarrollo regional
que cubra a profundidad los temas que serán superficialmente abordados
por el programa INRENA/CAF y que incluya lo que éste no contiene.
Se estima que el costo de este programa es del orden de US$ 100 a 150
millones. Pero, para que un proyecto como éste tenga éxito
en las condiciones de la región afectada, es indispensable que
el gobierno peruano defina una autoridad clara sobre el mismo y sobre
los sectores que deberían ejecutarlo. La principal dificultad de
la sociedad civil en la actualidad con relación a la Interoceánica
es la falta de un interlocutor en el gobierno. Otra condición de
éxito necesaria es el establecimiento de mecanismos de información
y de participación efectiva -situación que prevé
la legislación peruana-, y de cuales sean necesarios para ejecutar
el programa.
El estudio presenta muchas
otras recomendaciones, algunas de tipo coyuntural o urgente, como son
el establecimiento de un mecanismo de monitoreo, seguimiento y evaluación
independiente para la carretera, crear mecanismos de solución de
conflictos por trechos, asegurar que los estudios de impacto ambiental
que faltan sean de mejor calidad que los ya realizados, y otras de fondo,
como las mencionadas antes, a las que deben añadirse la necesidad
de hacer cambios estructurales en la legislación y en la institucionalidad
peruana sobre medio ambiente, en particular sobre licenciamiento ambiental.
Los bancos multilaterales de desarrollo han demostrado poca eficiencia
en sus discusiones con el gobierno peruano en relación al tema
ambiental, por lo que resulta indispensable la adopción de medidas
concretas al respecto y, en el caso específico de la CAF, debe
prepararse a ejercer una supervisión muy severa sobre esta obra.
La sociedad civil organizada
peruana y regional, a través del Grupo de Trabajo de la Sociedad
Civil Peruana (GTSCP) y de la agrupación Madre de Dios, Acre, Pando
(MAP), han realizado un excelente trabajo con relación al proyecto
de la Interoceánica, pero deben prepararse para continuar el esfuerzo
con igual o mayor intensidad.
=============================
(*) Las opiniones contenidas en este estudio son de exclusiva responsabilidad
del autor y no reflejan necesariamente las del Bank Information Center